Neue Aufgaben für die GGL: Kampf gegen illegale Angebote


Dr. Tilman Becker, CEO TC Becker Consult


(English version below)


Am 1. Juli 2022 wird die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) zuständig, die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und damit verbundene Werbung zu verbieten.

Für die Bekämpfung des illegalen Glücksspiels durch das Sperren von Zahlungen war seit 2012 vor allem Niedersachsen zuständig. Bisher war dies nicht erfolgreich. Als ausreichend wurde das Eigeninteresse von Zahlungsdienstleistern nach dem „Know-Your-Consumer-Prinzip“ angesehen. Erst kürzlich erhielt der erste von zwei Zahlungsdienstleisternen einen Hinweis auf illegale Angebote. Der Zahlungsdienstleister reagierte, indem er seine Vertragspartner davon abriet, Zahlungen für diese Angebote anzunehmen. (Kleine Anfrage zur schriftlichen Beantwortung gemäß § 46 Abs. 1 GO LT mit Antwort der Landesregierung Niedersächsischer Landtag – 18. Wahlperiode Drucksache 18/9343).

Mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 sind weitere neue Maßnahmen zur Sperrung illegaler Glücksspielangebote vorgesehen. Internet Service Provider können gezwungen werden, den Internet-Zugang zu illegalen Angeboten zu sperren.

Internetsperren und Finanzsperren haben in mehreren europäischen Ländern eine lange Tradition. Nach eigenen Recherchen (Forschungsstelle Glücksspiel, November 2018) ist in 18 der 28 Mitgliedsstaaten der EU IP-Blocking durch die jeweiligen Glücksspielgesetze vorgesehen. Nicht so prominent ist die finanzielle Sperre, die 2018 in 8 der 28 Mitgliedstaaten verfügbar war.

Da die meisten Unternehmen, die illegales Glücksspiel anbieten, ihren Sitz nicht in Deutschland haben, gelingt bereits die Zustellung der Untersagungsverfügung in den meisten Fällen nicht. Dafür können Dienstleister haftbar gemacht werden. Dazu gehören Internet- und Zahlungsdienstleister, aber auch Marketingdienstleister.

Mit der Öffnung des deutschen Marktes für Online-Sportwetten und -Slots werden ehemals illegale Angebote legal. Neue Probleme müssen gelöst werden. Wie ist mit illegalen Angeboten in der Vergangenheit umzugehen? Während in den Niederlanden eine Cooling-Off Periode eingeführt wurde, schreibt die deutsche Regelung vor, dass der Lizenzbewerber bei der Beantragung einer Lizenz erklären muss, dass weder er selbst noch ein mit ihm verbundenes Unternehmen illegale Spiele anbietet.

Die ersten drei Unternehmen haben eine Genehmigung für Automatenspiele erhalten. Aber auch andere Lizenzbewerber bieten Slot-Spiele ohne Genehmigung an. Es wird sich zeigen, wie dieses Problem von der GGL gelöst wird. Wie behandelt man insbesondere einen Lizenzinhaber für Sportwetten, wenn er Online-Slots anbietet, bevor er eine Genehmigung für Slot-Spiele erhält? Macht es einen Unterschied, ob die illegal angebotenen Automatenspiele die technischen Anforderungen des Staatsvertrags erfüllen?

Die Erfahrungen mit den Sportwettenlizenzen mögen in dieser Hinsicht nicht so vielversprechend erscheinen. Es gibt sogar mehr Rechtsbeschwerden gegen Lizenzen als verteilte Lizenzen. All diese Beschwerden kommen mit der aufschiebenden Wirkung zusammen. Selbst die Durchsetzung der Regeln gegenüber den Lizenzinhabern scheint ein langer Weg zu sein.

Bis 2012 war Werbung fast vollständig verboten. Mit dem Staatsvertrag 2012 traten die sogenannten Werberichtlinien in Kraft. Der Staatsvertrag von 2021 fordert nicht mehr explizit Werberichtlinien. Obwohl neue Werberichtlinien auf dem Weg zur Fertigstellung sind, änderte sich das Prinzip von der Einzelfallprüfung zu einer unternehmensweisen Prüfung. Die Werbeauflagen gelten als Teil der Nebenbestimmungen der Konzession.

In der Vergangenheit war Glücksspielwerbung nur als reine Produktinformation erlaubt. Jegliche Werbung, die zum Spielen auffordert, ermuntert oder anreizt, war verboten. Mit dem neuen Staatsvertrag darf Werbung nicht übertrieben werden. Es ist nicht klar, was mit übermäßig gemeint ist. Werbung soll den vorhandenen Glücksspieltrieb der Bevölkerung in den zugelassenen Markt lenken, gleichzeitig aber möglichst wenig zusätzliche Nachfrage nach Glücksspielen schaffen. Berührungspunkte zwischen gefährdeten Zielgruppen und Werbung sowie falsche Wahrnehmungen des Glücksspiels durch den Empfänger der Werbung sollen möglichst verhindert werden.

In einer Welt, in der die Verwaltung nicht in der Lage ist, gegen illegale Glücksspielangebote vorzugehen, ist Werbung wichtig, um die Nachfrage vom illegalen Angebot zum legalen Angebot zu lenken. Aber in einer Welt, in der die Verwaltung in der Lage ist, illegale Glücksspielangebote zu bekämpfen, ist Werbung für die Kanalisierung nicht erforderlich. Als solches beruht das Argument der Werbung als Mittel zur Kanalisierung der Nachfrage auf der Annahme, dass die Verwaltung nicht in der Lage ist, illegales Glücksspiel zu bekämpfen. Ob die GGL hier erfolgreicher sein wird als Niedersachsen in der Vergangenheit, bleibt abzuwarten.

Laut Staatsvertrag wird die GGL zum 1. Juli 2022 für die Bekämpfung des illegalen Glücksspiels zuständig. Das Regierungspräsidium Darmstadt (Hessen) scheint jedoch bis Ende des Jahres für illegale Angebote von Sportwetten-Konzessionsinhabern zuständig zu sein. Gerade in der Übergangszeit bis Ende dieses Jahres ist eine Zusammenarbeit zwischen den Landesbehörden sehr wichtig.

Laut einer aktuellen Pressemitteilung ist Nadja Wierzejewski ab dem 1. Juli 2022 als Referatsleiterin für die Bekämpfung des illegalen Glücksspiels im Internet und dessen Werbung zuständig. Die Juristin ist seit 2008 Leiter der Glücksspielaufsicht bei der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion des Landes Rheinland-Pfalz (ADD) in Trier und verfügt über langjährige Erfahrung im Bereich der Durchsetzung von gesetzlichen Vorgaben gegenüber Glücksspielanbietern. Nadja Wierzejewski hat sich einen sehr guten Ruf als Glücksspielaufsichtsbehörde erworben, die für Spielhallen verantwortlich ist, klare Ankündigungen macht und diese durchführt. Bei der Eindämmung des illegalen Glücksspiels steht neben den regelmäßigen Kontrollen vor allem die Umsetzung der Durchsetzungsinstrumente IP-Sperre und Zahlungssperre im Vordergrund. In ihrer neuen Funktion wird Nadja Wierzejewski auch für das transnationale Glücksspielaufsichtssystem (LUGAS) verantwortlich sein.

In jedem Fall sind Internet- und Finanzsperren nur zwei Mittel, um illegales Glücksspiel zu bekämpfen. Um Spieler daran zu hindern, auf illegalen Seiten zu spielen, sollten sich die Spieler in erster Linie der Legalität der Seite bewusst sein. Umfragen zufolge war sich die Mehrheit der deutschen Spieler, die auf illegalen Seiten spielen, nicht bewusst, dass diese Seiten illegale Spiele anbieten. Diese illegalen Seiten waren und sind oft mit Gütesiegeln namhafter deutscher Institutionen versehen. Heutzutage brauchen Seiten mit einer deutschen Lizenz für Sportwetten, die illegale Online-Slots und Poker anbieten, diese Art der Tarnung nicht mehr. Die Sportwettenlizenz fungiert als solches Instrument, um Legalität zu signalisieren. Es bleibt abzuwarten, wie lange die Glücksspielbehörde dies duldet. Um die Nachfrage auf legale Angebote zu lenken, müssen Legale und Illegale vom Verbraucher als solche erkannt werden. Werbung, die die Legalität eines Angebots betont, ist in dieser Hinsicht von Vorteil. Aber noch wichtiger ist, dass die Rechtswidrigkeit eines Angebots für die Verbraucher klar sein sollte.

Die nachzuweisende Regulierungsbereitschaft des Antragstellers bzw. Anbieters ist bei der „Prognoseentscheidung“ der Behörde im Hinblick auf die Zuverlässigkeit von entscheidender Bedeutung, denn das zentrale Ziel des GlüStV 2021 ist die Lenkung von Glücksspielangeboten hin zu legalen Glücksspielangeboten und deren Bereitstellung durch entsprechende Glücksspielanbieter. Diese Regulierungsbereitschaft muss sich im Verhalten des Antragstellers ausdrücken.


New tasks for the GGL: Combating illegal gambling


On July 1, 2022, the Joint Gaming Authority of the Federal States (GGL) will become responsible for enforcing the prohibition against organizing and facilitating illegal gambling and associated advertising.

Previously, since 2012, the state of Lower Saxony had been responsible for combating illegal gambling offers, mainly through payment blocking. So far, these efforts have proven to be unsuccessful. Authorities assumed that the self-interest and KYC-procedures of payment service providers would be sufficient. Only recently did a payment service provider receive a cease-and-desist notification from the competent authorities. The payment service provider reacted by advising its contract partners not to accept payments for these offers. (Kleine Anfrage zur schriftlichen Beantwortung gemäß § 46 Abs. 1 GO LT mit Antwort der Landesregierung Niedersächsischer Landtag – 18. Wahlperiode Drucksache 18/9343). With the 2021 State Gambling Treaty, additional measures to block illegal gambling offers have become available. Internet service providers can now be forced to block internet access to illegal offers.

IP and payment blocking have a long history in several European Countries. According to own research (Forschungsstelle Glücksspiel, November 2018), in no fewer than 18 of the 28 EU Member States does local gambling legislation provide for IP blocking. Payment blocking occurs less frequently. This is available in 8 of the 28 Member States as of 2018. Since most illegal operators are not physically based in Germany, even the serving of prohibition orders is, in most cases, unsuccessful. However, facilitating service providers, such as internet and payment service providers, as well as providers of advertising and marketing services can be held responsible instead.

With the opening of the regulated German market for online sports betting and virtual slots, previously illegal gambling offers will become legal. This means that new issues must be resolved, for instance how authorities should deal with past illegal behavior. While the Netherlands introduced a cooling-off period, German regulations prescribe that a license applicant must declare that they or any affiliated company do not offer any illegal games of chance.

At the time of writing, the first three companies have received a permit to offer virtual slot games. Other license applicants, however, continue to offer slot games without the appropriate license. It remains to be seen how this problem will be solved by the GGL. How should licensed betting operators be treated that offer virtual slot games without a license? Will it make a difference if these games meet the criteria specified in the State Gambling Treaty?

Previous experiences with the issuing of sports betting licenses raise concerns. At present, the number of legal complaints against issued licenses is greater than the number of licenses issued. Many of these legal complaints have a suspensive effect, which paralyses any progress for now. Even enforcing the rules on current license holders appears to be a slow process.

As to advertising: this was almost completely prohibited until 2012. With the 2012 State Gambling Treaty the so-called advertising guidelines came into force. The 2021 State Gambling Treaty no longer explicitly provides for such guidelines. Although new advertising guidelines are currently being prepared, these new guidelines will no longer apply to individual instances of advertising, but, instead, to the advertising entity. Specifically, the new advertising guidelines will be considered part of the ancillary provisions of the license.

Previously, gambling advertising could only inform consumers about a product. Consumers could not be encouraged to engage in gambling. The new regulations stipulate that advertising must not be “excessive.” It is, however, unclear, what “excessive” means. While gambling advertising should direct existing gambling demand toward the licensed market, it should create as little additional demand as possible. Vulnerable target groups should be exposed as little as possible to gambling advertising. Similarly, advertisers should take care that incorrect perceptions of gambling among consumers should be prevented as much as possible.

In a world where authorities are unable to effectively act against illegal gambling offers, advertising may be important to channel the demand from illegal toward legal offers. By contrast, in a world where effective enforcement is possible, advertising is needed less to channel customer demand. As such, the argument for advertising rests on the assumption that authorities are unable to effectively combat illegal gambling. It yet remains to be seen whether the GGL will be more successful in this regard than the state of Lower Saxony in the past.

Although the 2021 State Gambling Treaty dictates that the GGL will become responsible for combatting illegal gambling from July 1. 2022, the Regional Council of Darmstadt (as a delegated authority of the state of Hesse) will remain responsible for illegal products and services offered by licensed sports betting operators until the end of 2022. Particularly during the ongoing transition period, which lasts until the end of this year, close collaboration between the repsonsible authorities is very important.

According to a recent press release from the GGL, Nadja Wierzejewski will become the department head responsible for combating illegal online gambling offers. Since 2008, Wierzejewski served as the head of the gaming department at the Supervisory and Service Directorate of the state of Rhineland-Palatinate and has many years of experience in the field of enforcement against illegal gaming offers. She has gained a reputation as an effective regulator (of land-based gambling arcades), who is able to create clarity and to effectively enforce the rules. In her new role at the GGL, Wierzejewski will become primarily responsible for the implementation of IP and payment blocking. She will also oversee Germany’s Interstate Gambling Evaluation System (LUGAS).

However, IP and payment blocking are only two means of preventing illegal gambling. In order to discourage players from making use of illegal offers, players should first be aware of the legality of a particular gambling website. According to several surveys, most German players making use of illegal offers were not aware that they were making use of unlicensed websites. Many illegal websites featured (false) seals of approvals of well-known German institutions. Several licensed sports betting operators make use of their sports betting license to misleadingly suggest that their other games are legal as well. It remains to be seen how long the Hessian gambling authority will tolerate this.

It should be noted, particularly by operators that are in the process of applying for an (additional) virtual slots license, that the operator's perceived willingness to be regulated – which must be positively proven – is of decisive importance in the regulator's "prognosis of reliability” regarding the applicant's future behavior. This willingness to be regulated must be reflected in the actual behavior of the applicant. Playing fast and loose with rules is therefore not without risk.